界面新聞?dòng)浾?| 黃昱

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廣州舊改在新的“做地新政”出臺(tái)后，民營(yíng)房企還會(huì)有生存空間嗎？

近日，廣州先后出臺(tái)《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施》及《廣州市統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》（以下簡(jiǎn)稱“做地新政”），顛覆舊改項(xiàng)目過(guò)去主要由一家企業(yè)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的開(kāi)發(fā)模式，強(qiáng)調(diào)做地與土地收儲(chǔ)相分離，同時(shí)明確全資國(guó)企為做地主體。

在此背景下，市場(chǎng)上有觀點(diǎn)認(rèn)為，廣州城市更新項(xiàng)目前期工作（一級(jí)土地整理）將全部由國(guó)央企實(shí)施，預(yù)計(jì)存量項(xiàng)目前期服務(wù)商中的民營(yíng)房企最終也將退出城市更新市場(chǎng)。

據(jù)界面新聞了解，這一觀點(diǎn)其實(shí)并不準(zhǔn)確，做地新政雖然明確認(rèn)定全資國(guó)企為做地主體，但也給民企留了一定空間，提出“條件成熟的其他做地主體需以專題報(bào)告報(bào)市政府進(jìn)行審定”。

此外，做地新政還支持實(shí)力房企在重點(diǎn)城市更新片區(qū)，通過(guò)帶方案公開(kāi)招商的方式成為做地主體，同時(shí)成為后期土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的開(kāi)發(fā)主體，這為一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的舊模式留下了生存空間。

對(duì)于廣州推出做地新政的原因，各研究機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為，廣州原有的舊改主體大部分都是民營(yíng)房企，在房地產(chǎn)行業(yè)下行疊加住建部從2021年開(kāi)始就嚴(yán)禁城市更新大拆大建等背景下，這些房企紛紛出險(xiǎn)或面臨資金壓力，導(dǎo)致眾多舊改項(xiàng)目停滯不前，政府部門(mén)有必要介入。

在經(jīng)歷了前兩年的停滯后，2023年被視作廣州城市更新全面重啟的一年，城市更新的實(shí)施主體已不可避免地從民企演變?yōu)閲?guó)企。

但對(duì)仍具備開(kāi)發(fā)實(shí)力的民企而言，舊改市場(chǎng)還存在一定機(jī)會(huì)。

合一城市更新集團(tuán)董事總經(jīng)理羅宇表示，機(jī)會(huì)仍然存在，民企不會(huì)退出城市更新，但時(shí)代變了，模式也變了，所以要建立新的模式，并且做好準(zhǔn)備用正確的策略去開(kāi)展新時(shí)代下的城市更新投資。

舊改模式之變

在廣州的城市更新中，“做地”即土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，指土地整理各項(xiàng)前期具體工作，做地主體籌集資金，配合屬地政府在指定范圍內(nèi)開(kāi)展征收補(bǔ)償安置工作，實(shí)施“七通一平”，將“生地”做成“熟地”交由政府收儲(chǔ)。

廣州“做地新政”遵循做地和土地收儲(chǔ)相分離的原則，也就是對(duì)城市更新項(xiàng)目的一二級(jí)開(kāi)發(fā)進(jìn)行了分離，前期一級(jí)開(kāi)發(fā)（做地）是一個(gè)主體，后期二級(jí)開(kāi)發(fā)是另一個(gè)主體，一級(jí)開(kāi)發(fā)的土地必須交由土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)，再通過(guò)招拍掛形式出讓給二級(jí)開(kāi)發(fā)主體。

這意味著，廣州以往由政府先確定舊改范圍，然后由村集體表決選出合作企業(yè)，拆遷、補(bǔ)償、復(fù)建、融資等全部一級(jí)開(kāi)發(fā)和二級(jí)開(kāi)發(fā)工作全由合作企業(yè)主導(dǎo)的方式被打破了。

在以往這種方式下，廣州誕生了一批坐擁大量舊改項(xiàng)目的民營(yíng)房企，典型如富力地產(chǎn)、恒大地產(chǎn)、時(shí)代中國(guó)、奧園集團(tuán)等，但無(wú)一例外，這些深耕舊改市場(chǎng)的房企都在次輪調(diào)整周期中出險(xiǎn)。

金融監(jiān)管研究院資深研究院楊瑾指出，對(duì)于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，以往城市更新項(xiàng)目可以不通過(guò)招拍掛獲取低價(jià)土地進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā)，獲取20-40%的高毛利率，但做地新政后必須先收儲(chǔ)，使得城市更新項(xiàng)目很難再有低價(jià)獲取土地的收益空間。

更重要的是，“做地新政”明確了做地主體為政府認(rèn)定的國(guó)有企業(yè)，市級(jí)做地主體包括越秀集團(tuán)、廣州建筑、廣州地鐵、廣州城投、廣州交投、珠實(shí)集團(tuán)、機(jī)場(chǎng)建投集團(tuán)等全資國(guó)企；各區(qū)政府可認(rèn)定或組建一至兩家區(qū)屬全資國(guó)企開(kāi)展做地工作。

對(duì)于其他做地主體，新政則語(yǔ)焉不詳、一筆帶過(guò)。做地新政中僅提到：“條件成熟的其他做地主體需專題報(bào)市政府審定”。

此外，過(guò)去一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)模式仍然有存在空間。做地新政中的說(shuō)法是“支持帶方案招商做地模式，具體為重點(diǎn)城市更新片區(qū)可將做地與土地開(kāi)發(fā)建設(shè)一并通過(guò)公開(kāi)招商選定做地主體，做地主體在完成前期各項(xiàng)工作并按規(guī)定繳納土地出讓金后，以協(xié)議出讓方式獲取土地使用權(quán)，進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。”

根據(jù)2023年廣州市城市更新工作計(jì)劃，今年的重點(diǎn)城市更新片區(qū)為城市新中軸線南段、廣州火車站、羅沖圍片區(qū)、環(huán)五山創(chuàng)新策源區(qū)、珠江兩岸、機(jī)場(chǎng)高速兩側(cè)、廣州南站周邊、東部樞紐等。

合一城市更新集團(tuán)指出，此類模式與深圳重點(diǎn)城市更新單元模式相似，主要支持重點(diǎn)國(guó)央企及有實(shí)力的民企進(jìn)行整體統(tǒng)籌，這是給市場(chǎng)其他主體留出的求生之道。

在具體的工作方案中，“做地新政”也明確了存量舊改的處理方式，此前已經(jīng)公開(kāi)引入合作企業(yè)的城市更新項(xiàng)目，可繼續(xù)按照合作改造模式推進(jìn)，其中，詳細(xì)規(guī)劃、片區(qū)策劃方案和項(xiàng)目實(shí)施方案已經(jīng)批準(zhǔn)的，繼續(xù)按照批準(zhǔn)的方案推進(jìn)。

睿誠(chéng)研究院分析師羅乾波指出，以“做地+收儲(chǔ)”和政府強(qiáng)力統(tǒng)籌介入的模式，完全顛覆了過(guò)去高度市場(chǎng)化的模式，修復(fù)了以前過(guò)度依賴民營(yíng)類企業(yè)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的方式。

在當(dāng)前的房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境下，調(diào)整政策也很有必要。中指研究院調(diào)查事業(yè)部運(yùn)營(yíng)總監(jiān)吳建欽對(duì)界面新聞表示，“做地新政”對(duì)廣州舊改的影響是明顯的，有助于進(jìn)一步推動(dòng)舊改的穩(wěn)健發(fā)展。

“第一，對(duì)舊改本身來(lái)說(shuō)，未來(lái)改造的節(jié)奏與資金平衡性增強(qiáng)，整體更加注重循序漸進(jìn)和社會(huì)效益導(dǎo)向。第二，對(duì)參與企業(yè)來(lái)說(shuō)，未來(lái)地方國(guó)企占比或?qū)⑸仙駹I(yíng)房企現(xiàn)階段受資金壓力、后續(xù)準(zhǔn)入審定影響，確實(shí)會(huì)減少甚至停止對(duì)廣州舊改項(xiàng)目的拓展。第三，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，新政優(yōu)化了村集體的選擇空間，加強(qiáng)了政府對(duì)做地主體的選擇權(quán)。”

對(duì)于后續(xù)“做地新政”的具體實(shí)施，一位廣州區(qū)級(jí)城市更新局內(nèi)部人士告訴界面新聞，做地新政還在探索階段，實(shí)際影響要等操作細(xì)則出來(lái)了才能判斷。

“主力玩家”換人

作為舊改的主戰(zhàn)場(chǎng)，廣州過(guò)去一直按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則推進(jìn)，2018年大規(guī)模推進(jìn)舊改，降低舊改門(mén)檻，很多舊改項(xiàng)目都由民企開(kāi)發(fā)商參與其中。

但被視作市場(chǎng)化典范的廣州舊改，也存在過(guò)度房地產(chǎn)化的問(wèn)題。

2018年-2020年左右，廣州舊改按下快進(jìn)鍵，為了跑馬圈地的民營(yíng)房企大舉進(jìn)軍，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，大量的舊改項(xiàng)目早早確定合作企業(yè)，這也為后來(lái)的危機(jī)埋下了雷。

2021年8月底，住建部發(fā)布63號(hào)文禁止城市更新大拆大建后，廣州舊改明顯放緩腳步，并于同年10月發(fā)布《廣州市關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，城市更新的整體指導(dǎo)思路發(fā)生了徹底的轉(zhuǎn)變，不少項(xiàng)目因此陷入停滯。

此外，2021年下半年以來(lái)，房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入下行周期，大部分重倉(cāng)廣州舊改的房企都陷入債務(wù)危機(jī)，如恒大、富力地產(chǎn)、時(shí)代中國(guó)、中國(guó)奧園、雪松控股、寶能、佳兆業(yè)等，進(jìn)一步導(dǎo)致舊改項(xiàng)目難以繼續(xù)推進(jìn)。

這些情況疊加影響下，不少房企都尋求退出部分舊改項(xiàng)目，希望拿回前期投入的大量資金以緩解資金壓力。從實(shí)際情況來(lái)看，最終出面接盤(pán)的基本都是國(guó)企或區(qū)屬城投公司。

據(jù)界面新聞了解，時(shí)代中國(guó)曾在去年三月向廣州市政府發(fā)出一份《關(guān)于懇請(qǐng)支持舊改項(xiàng)目退出的報(bào)告》，目前已成功退出了不少?gòu)V州舊改，但也選擇留了一些進(jìn)展較順利的項(xiàng)目在手上。

一位參與廣州舊改的房企內(nèi)部人士對(duì)界面新聞表示，因?yàn)檎叩淖兓芏囗?xiàng)目都會(huì)算不過(guò)來(lái)賬，一般都會(huì)優(yōu)先選擇那些繼續(xù)推進(jìn)就得虧錢(qián)的項(xiàng)目退出，但接盤(pán)的企業(yè)并不那么好找。

有“舊改之王”之稱的佳兆業(yè)，在近期發(fā)布的2022年業(yè)績(jī)報(bào)告中指出，從城市更新行業(yè)趨勢(shì)來(lái)看，政府主導(dǎo)和扶持產(chǎn)業(yè)是兩大熱點(diǎn)，在政府主導(dǎo)下，央企和國(guó)企越來(lái)越成為城市更新市場(chǎng)的“主力玩家”，因此拓展與國(guó)企合作將成為其城市更新和轉(zhuǎn)化的重要路徑。

廣州舊改大戶富力地產(chǎn)去年也與央企開(kāi)發(fā)商招商蛇口、中信證券以及中國(guó)華融簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，各方將尋求在城市更新方面的合作。

在經(jīng)歷了一年多的停滯后，廣州城市更新急需全面重啟。

2023年2月6日，廣州市政府公布《廣州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃(2021-2035年)》，提出廣州未來(lái)15年計(jì)劃進(jìn)行城市更新約300平方公里，改造項(xiàng)目297個(gè)，規(guī)模和強(qiáng)度都將遠(yuǎn)勝以往，將對(duì)低效存量土地進(jìn)行徹底盤(pán)活再利用。

另?yè)?jù)廣州2023年城市更新工作計(jì)劃，今年計(jì)劃推進(jìn)127個(gè)城中村改造項(xiàng)目，包括49個(gè)續(xù)建項(xiàng)目、20個(gè)新開(kāi)工項(xiàng)目和58個(gè)前期項(xiàng)目。

今年2月22日，廣州市推動(dòng)城市更新提速增效工作動(dòng)員會(huì)暨第一批城中村改造項(xiàng)目集中開(kāi)工活動(dòng)啟動(dòng)。現(xiàn)場(chǎng)，廣州市住建局局長(zhǎng)王宏偉表示，127個(gè)城中村為首批計(jì)劃，如各區(qū)還有條件成熟且確有必要納入計(jì)劃的，也可按程序申請(qǐng)?jiān)鲅a(bǔ)。

廣州政府對(duì)部分重點(diǎn)城中村改造項(xiàng)目提出了明確的推進(jìn)目標(biāo)要求，如康樂(lè)鷺江片區(qū)城市更新改造需今年完成綜合治理、啟動(dòng)拆遷和安置區(qū)建設(shè)，瀝滘村今年將推進(jìn)拆遷簽約率超過(guò)80%等。

如今隨著各項(xiàng)舉措發(fā)布，廣州舊改重回正軌的進(jìn)程正在加速，但作為曾經(jīng)的參與主力，民營(yíng)房企的身影已越來(lái)越少。

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